IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER LA SICILIA Sezione Staccata di Catania (Sezione Prima) Ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di registro generale 3296 del 2010, integrato da motivi aggiunti, proposto da: Gaetano Tafuri, rappresentato e difeso dagli avv.ti Michele Ali', Antonio Saitta e Luigi Tafuri, con domicilio eletto presso Luigi Tafuri, in Catania, via Umberto n. 296; Contro il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, in persona del Ministro p.t., rappresentato e difeso per legge dall'Avvocatura dello Stato di Catania, domiciliata in Catania, via Vecchia Ognina n. 149; Per l'annullamento - Ricorso introduttivo: del decreto del 26 novembre 2010 prot. n. 000898 del Ministro delle Infrastrutture e dei Trasporti, notificato il 3 dicembre 2010, che revoca l'incarico di Commissario della Gestione Governativa della Ferrovia Circumetnea attribuito all'avv. Gaetano Tafuri con decreto ministeriale 7 agosto 2008 n. 110T e lo conferisce all'ing. Virginio Di Giambattista. Motivi aggiunti: del decreto del 15 giugno 2011 prot. n. 241 del medesimo Ministro, che revoca nuovamente l'incarico di Commissario della Gestione Governativa della Ferrovia Circumetnea; del decreto ministeriale 19 aprile 2011 n. 149, che "ritira" in pendenza di giudizio il decreto del 26 novembre 2010 di revoca dell'incarico di Commissario Straordinario attribuito all'avv. Gaetano Tafuri. Secondi motivi aggiunti: della nota n. 4870 del 7 luglio 2011 R.U. del Direttore Generale per il Trasporto Pubblico Locale del Ministero intimato, con la quale si comunica la decisione esercitare i compiti istituzionali attribuiti alla Direzione Generale T.P.L. dal V° comma, dell'art. 21, del d.l. n. 98/2011; dal verbale dell'8 luglio 2011 di assunzione delle funzioni da parte del Direttore generale; del provvedimento implicito di revoca dell'incarico commissariale; del provvedimento implicito contenuto nell'art. 21, comma V°, del 6 luglio 2011 n. 98, convertito in legge 15 luglio 2011 n. 111; Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati; Viste le memorie difensive; Visti tutti gli atti della causa; Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti; Visti gli atti acquisiti con O.C.I. n. 1361/28 maggio 2012, con la quale era stata richiesta all'amministrazione "relazione sulla complessiva vicenda di causa, con indicazione analitica, assistita indi da adeguato prospetto riepilogativo, del numero e della ubicazione delle ferrovie in regime di gestione commissariale governativa e del numero dei commissari governativi cessati dall'incarico e dall'esercizio delle funzioni a seguito dell'entrata in vigore dell'art. 21, comma V°, del d.l. 6 luglio 2011 n. 98, nonche' sullo stato della - eventuale - procedura di trasferimento alla Regioni dei compiti relativi alla Ferrovia Circumetnea"; Relatore nell'udienza pubblica del giorno 14 marzo 2013 il dott. Salvatore Schillaci e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale. Fatto Con decreto ministeriale n. 110 del 7 agosto 2008 il Ministro qui intimato aveva nominato commissario governativo della gestione governativa della Ferrovia Circumetnea l'odierno ricorrente per soddisfare "l'esigenza di promuovere l'attuazione del quadro normativo" richiamato nel decreto "nell'ottica di elevare il livello qualitativo dei servizi di trasporto pubblico da rendere nel bacino circumetneo" nonche' "per pervenire ad un assetto organizzativo in grado di assicurare l'ottimale combinazione delle risorse umane, strumentali, finanziarie e gestionali presenti". Il ricorso ed i successivi motivi aggiunti di gravame sono stati proposti avverso la sequela di atti e provvedimenti coni quali il Ministero ha rimosso il ricorrente dalle dette funzioni di Commissario' della Gestione Governativa della Ferrovia Circumetnea. Con d.m. 26 novembre 2010, a 898, il Ministero disponeva h sostituzione del ricorrente dalle funzioni di Commissario della Gestione governativa della Ferrovia Circumetnea. Il provvedimento veniva impugnato dinanzi a questa Sezione, che spendeva gli effetti con ordinanza del 17 gennaio 2011, n. 61/2011. Detto provvedimento veniva quindi revocato dallo stesso Ministero con d.m. 19 aprile 2011, n. 149, nelle more della delibazione del giudizio cautelare d'appello dinanzi al C.G.A. (R.G. 293/2011) proposto dalla medesima Amministrazione. Con successivo decreto ministeriale 15 giugno 2011, n. 241, il Ministero emanava un nuovo provvedimento del medesimo contenuto, che, fatto anch'esso oggetto di impugnazione con motivi aggiunti, veniva sospeso con decreto Presidenziale 21 giugno 2011, n. 789/2011. Ancor prima che la misura cautelare potesse venir discussa in data 21 luglio 2011, in sede collegiale, pero', interveniva il d.l. 6 luglio 2011, n. 98, contenente «Disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria», con il quale, all'art. 21, comma 5, veniva disposto che «Per le finalita' di contenimento della spesa pubblica e con lo scopo di assicurare l'organico completamento delle procedure di trasferimento alle Regioni dei compiti e delle funzioni di programmazione ed amministrazione relativi alle ferrovie in regime di gestione commissariale governativa, tutte le funzioni e i compiti delle gestioni commissariali governative ferroviarie sono attribuite alla competente Direzione generale del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti. A far data dall'entrata in vigore del presente decreto, i commissari governativi nominati cessano dall'incarico e dall'esercizio delle funzioni». Con ordinanza 26 luglio 2011, n. 1021/2011, questo Tribunale dichiarava improcedibile la domanda cautelare (gia' accolta con il D.P. n. 789/2011) in ragione del mutato quadro normativo. Il ricorrente notificava ulteriori motivi aggiunti di impugnazione avverso il provvedimento (formalmente normativo, ma ritenuto sostanzialmente amministrativo) contenuto nell'art. 21, comma 5, d.l. n. 98/2011, nonche' avverso gli atti con i quali il Ministero aveva dato immediata esecuzione alla previsione normativa. Nel nuovo gravame e nei successivi scritti e' stata, tra l'altro, sollevata questione di legittimita' costituzionale dell'art. 21, comma 5, del d.l. n. 98 del 2011, per i seguenti motivi: Violazione degli artt. 3, 97, 24, 25, 113, 70 e 77 della Costituzione, nonche' dei principi di uguaglianza, ragionevolezza e non arbitrarieta' desumibile dall'art. 3 della Carta. Il Ministero intimato ha contestato la fondatezza della impugnativa. Alla pubblica udienza del 14 marzo 2013 la causa e' stata assegnata a sentenza. Diritto Ricorso Introduttivo Prima censura: Violazione degli artt. 7 e seguenti della legge n. 241/90. La doglianza e' fondata, poiche' l'impugnato decreto ministeriale, prot. n. 898 del 26 novembre 2010, dispositivo della cessazione dell'incarico espletato dal ricorrente, in effetti non e' stato preceduto dalla comunicazione dell'avvio del procedimento al diretto destinatario del provvedimento medesimo, nonostante il chiaro disposto degli artt. 7 e 8, della legge n. 241/90. Ne' in seno al decreto avversato risulta ostesa ex professo alcuna ragione di impedimento, derivante da particolare esigenze di celerita', motivatamente e funzionalmente correlata all'esonero dal generale obbligo della P.A. di previamente informare il soggetto che sara' destinatario di un provvedimento idoneo a provocare una deminutio del suo ambito di facolta'. Diversamente opinando sarebbe sufficiente "incollare" al provvedimento limitativo, come clausola di stile, una generica affermazione dell'esistenza di ragioni di celerita' della procedura al fine di evitare l'applicazione delle norme che garantiscono il diritto di partecipare al procedimento. Comunque l'Amministrazione intimata, con cio' riconoscendo la pertinenza del rilievo, ha notificato l'avviso dell'avvio del procedimento conclusosi poi con l'adozione del provvedimento finale impugnato con il primo ricorso per motivi aggiunti. Seconda censura: Falsa applicazione del decreto legislativo n. 442/19 novembre 1997 in relazione al decreto legislativo n. 296 dell'11 settembre 2000. Eccesso di potere per difetto dei presupposti, motivazione perplessa e sviamento. Come rilevato dal ricorrente, non e' ravvisabile alcuna connessione logico-giuridica tra la ravvisata necessita' di conferire l'incarico di commissario della gestione governativa della Ferrovia Circumetnea al Direttore generale preposto alla Direzione Generale per il Trasporto Pubblico Locale del Ministero e la attivazione delle procedure di trasferimento del servizio alla Regione Siciliana, dal momento che: 1) alla luce della normativa di settore citata nel provvedimento non emerge alcuna incompatibilita' o interferenza dell'incarico commissariale con la procedura di trasferimento del servizio pubblico di trasporto locale alla Regione Siciliana, sicche' attivita' gestionale in loco e cura di detta procedura costituiscono entita' autonome e non confliggenti; 2) la motivazione riportata in seno al quarto "considerato" costituisce una vera e propria petizione di principio, un salto logico rispetto alla manifestata esigenza di operare il trasferimento del servizio in applicazione di una normativa parimenti menzionata in seno all'originario provvedimento di conferimento delle funzioni all'odierno ricorrente. In altri termini e' evidente che il Ministero (cfr. anche gli atti regionali prodotti relativi all'attivita' della Commissione Paritetica ex art. 43 Statuto Siciliano) puo' autonomamente provvedere ad attuare le procedure di trasferimento, tramite proprio il Direttore generale di settore, senza la necessita' di previamente acquisire ed esercitare direttamente e onerosamente (sotto il profilo funzionale ed economico) attivita', meramente amministrativo-gestionali, della funzione commissariale, sicche' appare ancora una mera affermazione l'espressione ".....possono essere agevolmente effettuate soltanto dalle competenti strutture di questo Ministero...". Terza censura: Eccesso di potere per contraddittorieta' e difetto di motivazione. A sostegno della nomina del ricorrente con decreto ministeriale n. 110 del 7 agosto 2008 era stata ivi rassegnata, la seguente motivazione: "Considerata l'esigenza di promuovere l'attuazione del richiamato quadro normativo al fine di garantire una piu' stretta coerenza tra le complesse attivita' aziendali ed i provvedimenti amministrativi del Ministero mirati alla ottimizzazione dei compiti istituzionali allo stesso affidati, nell'ottica di elevare il livello qualitativo dei servizi di trasporto pubblico da rendere nel bacino circumetneo; Ritenuto indispensabile pervenire ad un assetto organizzativo in grado di assicurare l'ottimale combinazione delle risorse umane, strumentali, finanziarie e gestionali nell'impresa governativa in argomento". In altri termini nel provvedimento di conferimento all'odierno ricorrente delle funzioni di commissario della gestione governativa della F.C., in vista del trasferimento di tale servizio di trasporto pubblico locale alla Regione Siciliana allorquando sarebbero state disponibili le relative risorse finanziarie (e quindi con riferimento alle limitate disponibilita' attuali), viene assegnato allo stesso, quale organo strumentale che agisce per delega del Ministro, il compito di coordinare, ottimizzandole, la utilizzazione delle risorse di ogni tipo presenti nell'impresa di cui trattasi in collegamento con l'attivita' provvedimentale propria del Ministero. Coglie quindi nel segno la rubricata doglianza di eccesso di potere per contraddittorieta' e difetto di motivazione, poiche' nel provvedimento impugnato e' assente qualsivoglia motivazione sulla inidoneita' o, almeno, insufficienza dell'attivita' concretamente svolta dal ricorrente rispetto alle sopra indicate finalita'. Che' anzi la relazione in atti del Collegio dei Revisori di cui al verbale n. 3/10 rileva "che la nuova gestione commissariale, dopo il sostanziale immobilismo della precedente, ha dato un nuovo impulso all'Azienda attraverso proficue ed efficaci iniziative che hanno determinato un sensibile miglioramento nell'attivita' gestionale"; e ... "in sintesi si rappresenta che alcune anomalie derivanti dai precedenti periodi gestionali... sono state eliminate o sono in via di soluzione". Nella comparazione, insomma, dei due provvedimenti - di nomina e di revoca, emergono immediatamente sul punto chiari profili di difetto di giustificazione e comunque di incompatibilita' logica, posto che, si ripete, gestione e trasferimento alla Regione Siciliana costituiscono procedure differenti e reciprocamente autonome. Primo ricorso per motivi aggiunti Prima censura: Eccesso di potere per sviamento. Con tale doglianza viene avversato il decreto ministeriale del 19 aprile 2011 n. 149, con il quale viene disposto il ritiro del decreto ministeriale n. 898/26 novembre 2010 (impugnato con il ricorso introduttivo) nella parte in cui strumentalmente si giustifica tale ritiro con la circostanza che "i tempi previdi per la definizione nel merito del procedimento giurisdizionali possono influire negativamente sullo svolgimento dell'attivita' amministrativa propedeutica al trasferimento della gestione di cui sopra alla Regione Siciliana". Il rilievo e' pertinente. Infatti contraddittoriamente, da una parte, si invocano, in vista dell'asserite necessita' di accelerare le procedute di trasferimento di tale servizio alla Regione Siciliana, ragioni di urgenza per escludere la definizione del merito (e quindi con cognizione piena) della controversia e, dall'altra, si ignora che la trattazione del merito era stata gia', fissata con l'ordinanza cautelare n. 61/2011 in prossimita' per l'udienza pubblica del 7 luglio 2011: con la conseguenza, in pratica, di dilatare i tempi processuali. Le considerazioni che precedono trovano conferma sia nel fatto che l'incarico al Direttore Generale del Ministero, di cui al successivo decreto ministeriale n. 241 del 15 giugno 2011, viene conferito senza limiti di tempo, e cioe' "per il periodo necessario al completamento delle procedure di trasferimento della stessa Gestione alla Regione siciliana", e sia nella fase assolutamente prodromica e iniziale della procedura di trasferimento (sostanzialmente condizionata dalla ricerca e dalla rimessa alla Regione Siciliana delle relative risorse finanziarie da parte dello Stato), emergente dalla nota in atti Prot. n. 14879/CP 22 del 4 aprile 2011 della Presidenza della Regione Siciliana sullo stato dei lavori della Commissione Paritetica ex art. 43 dello Statuto siciliano. Sembra quindi emergere da tale atto di ritiro e dal successivo d.m. n. 241/2011, in quanto riproduce in toto le gia' rilevate ultronee considerazioni del decreto di cessazione precedente, l'intenzione di pervenire comunque alla sostituzione dell'odierno ricorrente, risultato quest'ultimo poi consolidato tramite la norma dell'art. 21, comma 5°, del d.l. 6 luglio 2011 n. 98, sulla cui illegittimita' costituzionale si argomentera' appresso. Seconda e Terza censura (riproducono quelle di pari numerazione del ricorso introduttivo). Come si e' rilevato, il nuovo provvedimento di cessazione delle funzioni commissariali riproduce quello gia' avversato con il ricorso introduttivo. Ne segue che le censure seconda e terza che assistono il ricorso per motivi aggiunti, identiche a quelle di pari numerazione del ricorso introduttivo, sono, per le ragioni gia' evidenziate in tale sede, parimenti fondate. Il ricorso introduttivo e quello per motivi aggiunti dovrebbero quindi essere accolti con conseguente annullamento dei provvedimenti con gli stessi impugnati. Tuttavia la sopravvenienza nel corso del giudizio della disposizione normativa recata dall'art. 21, comma V°, d.l. n. 98 del 6 luglio 2011, convertito con legge n. 111 del 15 luglio 2011 ("Per le finalita' di contenimento della spesa pubblica e con lo scopo di assicurare l'organico completamento delle procedure di trasferimento alle regioni dei compiti e delle funzioni di programmazione ed amministrazione relativi alle ferrovie in regime di gestione commissariale governativa, tutte le funzioni e i compiti delle gestioni commissariali governative ferroviarie sono attribuite alla competente Direzione generale del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti. A far data dall'entrata in vigore del presente decreto, i commissari governativi nominali cessano dall'incarico e dall'esercizio delle funzioni"), osterebbe all'accoglimento dell'impugnativa, stante la chiarezza e la perentorieta' del testo, nonche' l'evidente impossibilita' di interpretazioni differenti da quelle prima facie emergenti ovvero costituzionalmente orientate. Ne conseguirebbe, senza la necessita' di mediazione di ulteriori attivita' provvedimentali, la improcedibilita' del ricorso per sopravvenuta carenza di interesse. Assumono quindi rilevanza le prospettate questioni di illegittimita' costituzionale di detta disposizione normativa, che il Collegio ritiene che siano non manifestamente infondate in relazione agli articoli della Carta di seguito indicati ed alla luce delle acquisizioni istruttorie disposte con l'ordinanza n. 1361/2012. Invero: quanto agli artt. 3 e 97 della Costituzione: 1) La relazione inviata in data 9 novembre 2012 dal Ministero intimato in esito all'O.C.I. appena indicata, con riferimento ai quesiti posti, ammette de plano (cfr. pag. 10 in fine) che "unica azienda ancora non trasferita alla competente Regione e la Ferrovia Circumetnea" al momento dell'entrata in vigore della norma dell'art. 21, comma 5, del d.l. n. 98 del 6 luglio 2011. Del resto gia' nella memoria dell'Avvocatura Erariale del 10 gennaio 2011 (a pag. 3) erano state rassegnate analoghe conclusioni sul punto. Il ricorrente e' quindi l'unico commissario governativo cessato dall'incarico in applicazione dell'art. 21, comma 5°, del d.l. n. 98/6 luglio 2011. Ne', in futuro, per effetto, da ultimo, delle disposizioni del decreto legislativo n. 422/19 novembre 1997 (cfr. ancora la relazione ministeriale alle pagine 9/10), potranno essere istituite ed esercire altre ferrovie in gestione commissariale governativa. Ne segue che la norma del 5° comma, dell'art. 21, d.l. n. 98/11 sembra essere, sic et simpliciter, una non rituale legge-provvedimento, riguardante nella realta' un solo soggetto, ad onta delle numero plurale ivi piu' volte utilizzato (con riferimento alle regioni, alle ferrovie in g.c.g., ai commissari governativi in servizio al momento, mentre in realta' soltanto la regione siciliana e' la possibile destinataria del trasferimento, la Circumetnea, e soltanto la stessa, potra' essere destinataria della norma e soltanto l'odierno ricorrente, ultimo commissario governativo, potra' cessare l'incarico). In altri termini la vicenda vista nella sua sequenza procedimentale/processuale d.m. iniziale di revoca dell'incarico n. 898 del 26 novembre 2010; decreto Presidenziale n. 47/6 dicembre 2010 di sospensione e fissazione della camera di consiglio al 13 gennaio 2011; Prima ordinanza di sospensiva n. 61/17 gennaio 2011, con fissazione della U.P. al 7 luglio 2011; Proposizione da parte del Ministero intimato di numero due ricorsi per regolamento di competenza dinanzi al C.d.S., rigettate con ordinanze n. 1199/22 febbraio 2011 e n. 1550/8 marzo 2011; Successivo d.m. del 19 aprile 2011 n. 149 di ritiro del d.m. n. 61/2011; Proposizione da parte del Ministero intimato di appello cautelare dinanzi al C.G.A. avverso l'ordinanza n. 61/2011, conclusosi poi con una pronuncia di improcedibilita' a seguito del successivo d.m. del 15 giugno 2011; indi secondo d.m. di revoca dell'incarico n. 241 del 15 giugno 2011, sospeso con decreto Presidenziale n. 789 del 21 giugno 2011 con coeva fissazione della Camera di consiglio alla data del 21 luglio 2011; infine, emanazione del decreto legge n. 98 del 6 luglio 2011 e ordinanza della Sezione di improcedibilita' della domanda cautelare del 21/26 luglio 2011 n. 1021 in applicazione del dettato del comma V°, dell'art. 21, del medesimo decreto legge) ed in considerazione anche della ultroneita' della disposizione rispetto allo scopo dichiarato nel preambolo del decreto legge, sembra avere l'obbiettivo peculiare di escludere, comunque, il ricorrente. Da cio' deriva la violazione dei principi di uguaglianza, ragionevolezza e buon andamento (cfr. sent. Corte Cost. n. 267/13 luglio 2007). 2) Quanto agli artt. 24, 25 e 113 Cost.: La sequenza procedimentale e processuale sopraindicata e la ultroneita' disposizione rispetto alle finalita' del decreto legge inducono il Collegio a ritenete che un ulteriore effetto o scopo indiretto, all'evidenza non perseguibile, sia stato quello di evitate le imminenti decisioni cautelati e di merito, dalla amministrazione paventate come presumibilmente sfavorevoli, e quindi poterne eludere il contenuto precettivo (cfr. Corte Cost. sent. n. 267/13 luglio 2007). 3) Quanto ancora al principio di ragionevolezza e non arbitrarieta' desumibile dall'art. 3 della Carta: Emerge con nettezza una contraddizione, una non consecutio logica tra il preambolo del d.l. n. 98/11, che vale a giustificarne l'adozione, e la disposizione del comma 5°, dell'art. 21 citato. Invero la cessazione dell'incarico ultimo commissario governativo non si comprende come: a) possa concorrere alla stabilizzazione finanziaria e al contenimento della spesa pubblica specie ove si consideri la irrilevanza del suo compenso in se' e in relazione alle maggiori spese necessarie per i viaggi, l'alloggio, il vitto e l'indennita' di missione del Direttore generale del T.P.L. del Ministero, che dovra' in loco gestire F.C. pur conservando i suoi compiti presso il Ministero medesimo; b) sia espressione di un impegno assunto in sede comunitaria ovvero possa costituire uno stimolo fiscale. Ne segue ulteriormente per tale eterogenea disposizione l'evidente assenza del requisito della straordinaria necessita' ed urgenza. 4) Quanto agli artt. 70 e 77 della Carta.: Per quanto gia' rassegnato, e' evidente che la disposizione del V° comma, dell'art. 21 citato non e' sussumibile tra i "casi straordinari di necessita' e urgenza", che abilitano il Governo a derogare eccezionalmente all'ordinario riparto costituzionale delle funzioni legislative. Si ripete che tale norma appare disomogenea rispetto alle finalita' del d.l., come espresse nel preambolo dello stesso, ed inidonea comunque ad assicurare, sia pure in misura minima, l'attuazione di qualsivoglia delle ipotesi ivi contemplate. Ne' la legge di conversione, in esito peraltro ad un voto di fiducia, puo' sanare tale vizio procedurale attinente all'alterazione delle competenze tra Parlamento e Governo: opinare diversamente significherebbe attribuire ,in concreto al legislatore ordinario il potere di alterare il riparto costituzionale delle competenze del Parlamento e del Governo quanto alla produzione delle fonti primarie (cfr sentenze Corte Cost. n. 171/07 e n. 128/08). In punto di fatto, poi, la impossibilita' concreta di attuare celermente il trasferimento della F.C. alla regione siciliana si desume dalla indisponibilita' manifestata da quest'ultima ad "accettare il trasferimento finche' non fossero state trasferite anche le risorse necessarie" (cfr memoria dell'avvocatura erariale del 10 gennaio 2011). Del resto, infine, anche a non volerla considerare per ipotesi quella che e': una norma fotografia, la disposizione appare ex se intimamente contraddittoria, poiche' potrebbe verificarsi anzi un maggiore esborso di denaro pubblico e poiche' in ogni caso non vi e' alcun nesso tra procedura di trasferimento dei compiti alle regioni ed eliminazione delle g.c.g., cosicche' anche sotto tale profilo viene a mancare il requisito della necessita' e dell'urgenza. In conclusione, il giudizio deve essere sospeso e gli atti vanno trasmessi alla Corte Costituzionale, apparendo rilevante e non manifestamente infondata la questione di illegittimita' costituzionale del comma V°, dell'art. 21, del decreto legge n. 98 del 6 luglio 2011 in relazione agli artt. 3, 97, 24, 25,113, 70 e 77 della Costituzione. Ogni ulteriore statuizione resta riservata alla decisione definitiva.